Veelgestelde Vragen over Bestuur en Toezicht - FAQ

Laatst gewijzigd op: 05-12-2024

Een organisatie of instelling heeft meestal naast een directie een toezichthoudend orgaan. De naam van het toezichthoudende orgaan is afhankelijk van de rechtsvorm van een organisatie.

Zo wordt in de – nonprofit-sector – bij verenigingen, stichtingen en coöperaties de term raad van toezicht (RvT) gehanteerd en wordt -in de profit-sector- bij een BV/NV de term Raad van Commissarissen (RvC) gebruikt.

Beide begrippen, Raad van Commissarissen (RvC) en Raad van Toezicht (RvT), worden gebruikt om het toezichthoudend orgaan van een rechtspersoon aan te duiden.

Een lid van de Raad van Toezicht (RvT) heet een Toezichthouder. Een Lid van de Raad van Commissarissen (RvC) wordt vaak een Commissaris genoemd.

Statuten

Het toezichthoudende orgaan bij de vereniging, stichting en coöperatie, kent, in tegenstelling tot bij de BV en de NV, geen wettelijke regeling. De bevoegdheden van een Raad van Toezicht (RvT) bij de vereniging, stichting en coöperatie zullen dus volledig in de statuten omschreven moeten worden.

Burgelijk Wetboek (BW)

De Raad van Toezicht van stichtingen of verenigingen is niet in het Burgelijk Wetboek (BW) verankerd. In 2015 is het wetgevingsproces gestart om het Raad van Toezicht-bestuursmodel in dit wetboek op te nemen. Dit heet Wetsvoorstel bestuur en toezicht rechtspersonen. De Eerste Kamer heeft het voorstel op 10 november 2020 als hamerstuk afgedaan.

Benoeming

Bij verenigingen en stichtingen benoemt het toezichthoudende orgaan zichzelf, behoudens wettelijk voorgeschreven voordrachten dan wel bindende voordrachten. Bij de vereniging benoemt de Algemene Ledenvergadering (ALV) deze raad.

Taken

Een Raad van Toezicht (RvT) in een semipublieke organisatie heeft vier functies:

• het houden van toezicht op de algemene gang van zaken
• het goedkeuren van besluiten van de RvB/het CvB
• het geven van advies
• het uitoefenen van de werkgeversrol over de bestuurders.

Toezichthouden is een vak

De rol van bestuurder en toezichthouder wordt steeds complexer. Nieuwe wet- en regelgeving, toegenomen aansprakelijkheid en hogere verwachtingen van stakeholders vragen om continue professionalisering. Blijf dus voorop lopen als  Bestuurders en Toezichthouder.

Laatst gewijzigd op: 16-02-2025

3 januari 2025

In allerlei documenten van de overheid, van de beroepsverenigingen van toezichthouders, van (raden van) toezichthouder(s), van adviseurs en zelfs van promovendi kom ik misvattingen over de positie van de raad van toezicht tegen. In die misvattingen heeft de raad van toezicht altijd meer macht dan officieel het geval is. Of het echt misvattingen zijn of soms bewuste manipulatie bedoeld om de raad van toezicht groter en machtiger te maken, laat ik in het midden al vermoed ik soms deze bedoeling. Laten we die misvattingen eerst eens op een rij zetten. Daarna zal ik ze weerleggen.

Een -niet uitputtend- overzicht van misvattingen over de raad van toezicht:

1. De raad van toezicht is het hoogste orgaan;[1]
2. De raad van toezicht is eindverantwoordelijk;[2]
3. De raad van toezicht is de baas van de raad van bestuur, omdat hij de werkgeversrol vervult:[3]
4. De raad van toezicht geeft de raad van bestuur mandaat voor de bestuurlijke taken;[4]
5. De raad van toezicht kan de raad van bestuur opdrachten geven;[5][6]
6. De raad van toezicht is verantwoordelijk voor de besteding van de publieke middelen;[7]
7. De raad van toezicht bewaakt de publieke belangen;[8]
8. De raad van toezicht weegt alle belangen af;
9. De raad van toezicht houdt toezicht namens de maatschappij;
10. De raad van toezicht is de verbinding met de maatschappij;[9]
11. De raad van toezicht is de hoeder van de dialoog;[10]
12. Historisch is het bestuur raad van toezicht geworden en de directie de raad van bestuur, dus verschaft de raad van toezicht de raad van bestuur het mandaat dat hij vroeger als klassiek bestuur had.[11]

Voordat ik op die misvattingen inga, baken ik eerst het ‘speelveld’ af. Deze blog gaat over de stichting als rechtspersoon in het privaatrecht. De stichting kan verschillende vormen van governance hebben, hier hebben we het uitsluitend over een tweelagen structuur met een wettelijk bestuur (raad van bestuur, college van bestuur, bestuurder, directeur-bestuurder) en een toezichthoudend orgaan (raad van toezicht, raad van commissarissen. Zie voor het verschil mijn C3 blog van 13 december 2023.) Bij vennootschappen en verenigingen heeft een toezichthoudend orgaan een heel andere positie. Daarover misschien een andere keer.

In de rest van de blog zal ik het bestuur raad van bestuur noemen, afgekort als RvB, en het toezicht raad van toezicht noemen, afgekort als RvT. Het betoog is ook van toepassing op stichtingen waar het toezichthoudend orgaan raad van commissarissen heet, zoals bij woningcorporaties.

We beginnen bij de wetgeving. In het Burgerlijk Wetboek Boek 2 (BW Boek 2 artikel 291 lid 1) is de wettelijke positie van ‘het bestuur’, dus in dit geval de RvB, omschreven: ‘Behoudens beperkingen volgens de statuten is het bestuur belast met het besturen van de stichting’. De RvT is dus een ‘beperking volgens de statuten’. In 2021 is het BW zodanig gewijzigd dat een stichting een toezichthoudend orgaan kan hebben, maar het instellen van toezicht bij een stichting is volgens het BW niet verplicht. Die verplichting is wel opgenomen in de Wet Toetreding Zorgaanbieders (Wtza 2022) artikel 3 lid 1 a en in de Woningwet 2024 artikel 30 lid 1. In beide wetten staat dat die interne toezichthouder ‘toezicht houdt op het beleid van de dagelijkse of algemene leiding van de instelling en de algemene gang van zaken binnen de instelling en die de dagelijkse of algemene leiding van de instelling met raad ter zijde staat’.

Een stichting heeft geen ‘hoogste orgaan’ (misvatting 1), los van de vraag wat voor nut dit begrip heeft. De RvB is het wettelijk bestuur van de stichting en door de wet ‘belast met het bestuur’. De RvT is slechts ‘een beperking (van de bestuursbevoegdheid) volgens de statuten’. Een ‘beperking van de bestuursbevoegdheid’ kan dus op geen enkele manier dat bestuur mandaat of opdrachten geven (misvattingen 4 en 5). Nog los van het feit dat ‘mandaat’ en ‘delegatie’ publiekrechtelijke termen zijn die in het ondernemingsrecht,  dat voor de stichting geldt, niet bestaan. Het wettelijk bestuur van een rechtspersoon, dus de RvB, kan ‘volmacht’[12] geven aan medewerkers lager in de organisatie.

De term ‘eindverantwoordelijkheid’ (misvatting 2) wordt wel vaak gebruikt, maar heeft nauwelijks juridische betekenis. Hij komt in de Wet Normering Topinkomens (WNT 2012) voor in artikel 1.1. lid a sub 6 en 7 waarin de organen worden genoemd die eindverantwoordelijk zijn voor de bezoldiging van de bestuurders. Dat is inderdaad de RvT, dus alleen voor deze specifieke taak is de RvT eindverantwoordelijk. Overigens moet dat volgens mij om de bevoegdheid gaan en niet om de verantwoordelijkheid.

Ik twijfel ook over het nut van de term ‘eindverantwoordelijkheid’. Wat betekent het? Zelfs in een van de meest hiërarchische organisaties ter wereld, de Rooms-Katholieke Kerk, is er niemand eindverantwoordelijk, want de paus is slechts‘plaatsvervanger van God op aarde’. Misverstand 2 (eindverantwoordelijkheid RvT) kunnen we dus vergeten.

Over de werkgeversrol valt ook nog wel wat te zeggen. De stichting is als rechtspersoon de werkgever van de bestuurders en alle andere medewerkers. Voor alle medewerkers, behalve de bestuurders, oefent de RvB die werkgeversrol uit. Voor de bestuurders vervult de RvT die werkgeversrol.

Het uitoefenen van de werkgeversrol geeft het betreffende orgaan nog geen enkele bevoegdheid om mensen opdracht te geven. De bevoegdheid van de RvB om volmachten te geven vloeit voort uit de inrichting van de organisatie en de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden[13]. Misvattingen 3 t/m 5 (werkgever is de baas, RvT geeft RvB mandaat en RvT geeft opdrachten) en zijn daarmee weerlegt.

Bestuur en toezicht moeten zich wettelijk ‘Bij de vervulling van hun taak richten naar het belang van de stichting en de met haar verbonden onderneming of organisatie’ (BW Boek 2 artikel 291 lid 3 en artikel 292 b lid 2). Dus niet naar ‘publieke belangen’ (misvatting 7) De verantwoording over de besteding van ‘publieke middelen’, die de organisatie voor haar dienstverlening ontvangt op basis van overeenkomsten en/of subsidie, is de verantwoordelijkheid van de RvB. De RvT keurt die verantwoording goed via de jaarrekening. De RvT heeft daarin zelf geen bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Misvatting 6 (RvT verantwoordelijk voor de besteding van publieke middelen) kan daarmee de prullenbak in.

In de meeste governancecodes voor ‘semipublieke’ organisaties staat iets over de maatschappelijke doelstelling van de organisatie. Die is dan verlenen van zorg, zorgen voor woonruimte of voor onderwijs. De RvB bestuurt vanuit die optiek. Dat is wat anders dan ‘de maatschappelijke belangen’, want die kunnen heel divers zijn. Vaak is er ook een spanning tussen sommige maatschappelijke belangen en het leveren van goede zorg, goed onderwijs en zorgen voor goede woningen. Het gaat om de afweging van alle verschillende belangen. Dat is de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de RvB en niet van de RvT (misverstand 8). De RvT toetst bij het goedkeuren van een bestuursbesluit of die afweging zorgvuldig is geweest. Als de RvT vindt dat de belangen niet goed afgewogen zijn door de RvB, dan onthoudt hij goedkeuring aan het bestuursbesluit en moet de RvB opnieuw aan de slag. Als de RvT zelf opnieuw belangenafwegingen gaat maken, dan gaat de RvT besturen. Misverstand 8 (RvT maakt de belangenafweging) is daarmee weerlegd.

Over de uitspraken 9 (toezicht namens de maatschappij) en 10 (verbinding met de maatschappij) verbaas ik mij altijd. Ik vind die verregaand arrogant. De RvT bestaat uit 3 tot 7 mannen en vrouwen, die zichzelf benoemen en ontslaan zonder dat de maatschappij daar enige invloed op heeft. De intern belanghebbenden, zoals zorgcliënten en huurders hebben daar via voordrachtrecht nog enige invloed op, maar ‘de maatschappij’ niet. Hoe kun je de pretentie hebben ‘namens de maatschappij’ toezicht te houden of ‘de verbinding naar de maatschappij’ te zijn als die ‘maatschappij’ geen enkele invloed heeft op de samenstelling van het orgaan dat ‘namens haar’ toezicht houdt? Ik pleit er niet voor dat externe instanties invloed krijgen op de samenstelling van de RvT, of dat er zelfs verkiezingen komen, maar laat de RvT doen waartoe hij zichzelf benoemd heeft: ‘toezichthouden op de besturing en de algemene gang van zaken binnen de organisatie’. Het toezicht houden namens de maatschappij is de verantwoordelijkheid van de inspecties. Pretenties van het interne toezicht om iets voor of namens de maatschappij te doen, zijn dus principieel onjuist. 

Dat geldt ook voor nummer 11 (hoeder van de dialoog). Een ‘hoeder’ of ‘herder’ heeft tot taak zijn kudde bij elkaar te houden. Hij heeft daartoe middelen zoals de staf en de hond. De RvB heeft de middelen voor de dialoog. De RvT heeft die middelen niet en dat is maar goed ook. Want de dialoog intern en extern voeren is de verantwoordelijkheid en bevoegdheid van de RvB. Dat is weer een veel actievere taak dan ‘hoeden’. Het woord is hier dus sowieso niet op zijn plaats. De RvT houdt toezicht op de wijze, waarop de RvB die dialoog voert, en meer niet. Dat het verstandig is van de RvB om de toezichthouders (niet het orgaan RvT) bij die dialoog te betrekken, is een andere zaak. De RvT als hoeder van de dialoog (misvatting 11) is dus een valse pretentie die ongewenst is en die de RvT niet waar kan maken.

Rest de merkwaardige redenering vanuit de historie (misvatting 12). Die mag emotioneel zo lijken door de bemanning (vrouwen kwamen er toen nog niet aan te pas) van de eerste RvB en de eerste RvT na de overgang naar het RvT model, maar hij is onjuist. Als een stichting overgaat naar het RvT model, dan besluit het wettelijk bestuur dat hij een deel van zijn bevoegdheden afstaat door een beperking van de bestuurstaak op te nemen in de statuten. Die beperking is de inrichting van een RvT. Als we Genesis 2 erbij halen is de RvT dus Eva, die uit de rib van Adam (de RvB)  geschapen is en niet andersom zoals uitspraak 12 suggereert. Er is een verschil. God schiep Eva terwijl Adam lag te slapen. De bestuurlijke Adam van de stichting koos er zelf voor een rib uit zijn lijf te verzelfstandigen en een RvT tot stand te brengen. Dat bij de start de voormalige regenten oversprongen naar Eva en dat de directeur Adam werd, doet niets af aan het feit dat het toezicht uit het bestuur is ontstaan en dat niet het toezicht taken heeft overgedragen aan het bestuur. Ook 12 is dus een misvatting.

De verwarring komt deels door de wijze waarop we een organogram tekenen. Daarin wordt de RvT boven de RvB getekend. Maar voor de adviesrol en de toezichtrol is de RvT ‘ondergeschikt’ aan de RvB (die advies en vragen naast zich neer kan leggen), voor de goedkeuring ‘nevengeschikt’ (want de RvT kan alleen afkeuren en niet veranderen) en alleen voor de werkgeversrol ‘bovengeschikt’. We moeten de RvT in het organogram dus eigenlijk tekenen zoals rechts op het onderstaande plaatje.

Dit alles wil niet zeggen dat de RvT niet belangrijk is. Dat is hij zeker als countervailing power voor het bestuur, als degene die bestuursbesluiten toetst voor goedkeuring en als degene die bestuurders benoemt en ontslaat. Dat is een belangrijke functie, waarvan een goede invulling bepaald niet gemakkelijk is. Laten we die belangrijke rol van de RvT niet vervuilen door alsmaar met woorden bezig te zijn, die onjuist zijn en alleen maar tot machtsstrijd en onduidelijkheid leiden. Toezicht wordt daar zwakker van in plaats van sterker.

[1] Sommige notarissen.

[2] O.a. Persbericht VTW 6/12/24 en artikel Volkskrant over governance cultuur 29/11/24.

[3] NVTZ Atlas van toezicht 2017 en andere NVTZ publicaties.

[4] NVTZ Atlas van Toezicht p16 en 60. NVTZ Mandaat en Moeras 2017.

[5] Sommige notarissen.

[6] Policy Governance van Carver.

[7] Minister Bruins in brief naar TK volgens artikel in Volkskrant 29/11/2024.

[8] NVTZ, IGJ, Minister Helder.

[9] Misvattingen 8, 9 en 10 komen voor in discussies in de beroepsverenigingen van toezichthouders en soms in toezichtvisies van individuele raden van toezicht. Ook gemeenten verwachten die rollen soms van de RvT.

[10] NVTZ publicatie met die titel oktober 2024.

[11] NVTZ Mandaat en Moeras 2017 pagina 13.

[12] In plaats van ‘mandateren’ of ‘delegeren’, zoals bij de overheid.

[13] Dus het vastleggen van volmachten verleend door de RvB.

---
Bron: https://hanshoek.nl/
Inschrijven op de Nieuwsbrief van Hans Hoek via https://hanshoek.nl/aanmelden/